Gekozen burgemeester

De burgemeester wordt in Nederland door de Kroon benoemd na een openbare aanbeveling van twee kandidaten door de gemeenteraad. Sinds 2001 is het mogelijk om hier een raadplegend referendum voor te houden. Daarbij kan de bevolking kiezen tussen twee vooraf door de raad geselecteerde kandidaten. Ook kan de gemeenteraad sinds 2001 een aanbeveling tot ontslag indienen bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De minister kan de aanbeveling voor benoeming of ontslag alleen om zwaarwegende redenen weigeren.

Inmiddels is er op de Kroonbenoeming zowel uit politieke als maatschappelijke kringen kritiek gekomen en zijn er pleidooien voor een gekozen burgemeester. De belangrijkste argumenten hiervoor zijn de democratische legitimatie en een beoogde sterkere positie voor de burgemeester. Tegenstanders vinden echter dat de burgemeester boven de partijen moet staan en dat hij daar beter toe in staat is als hij benoemd is door de Kroon. Ook zien zij problemen in het feit dat de gekozen burgemeester en de gemeenteraad ieder een eigen kiezersmandaat hebben.

Het huidige kabinet heeft in zijn coalitieakkoord afgesproken vast te houden aan het huidige systeem van bindende voordracht. Voorstellen om een gekozen burgemeester mogelijk te maken zijn daarom inmiddels ingetrokken.

Meer over

	Deconstitutionalisering Kroonbenoeming
	De 'Paascrisis'

Varianten van de gekozen burgemeester

Behalve de benoeming door de Kroon zijn er twee manieren om een burgemeester aan te wijzen: de door de raad gekozen of de direct, door de bevolking, gekozen burgemeester. In een brief aan de Tweede Kamer uit 2003 (Kamerstuk 28759) heeft minister Remkes van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uiteengezet welke varianten er daarbinnen mogelijk zijn en wat daarvan de voor- en nadelen zijn.

Voor de door de gemeenteraad gekozen burgemeester bestaan twee subvarianten: de door en uit de raad gekozen burgemeester en de door de raad gekozen burgemeester "van buiten". Ook bij de direct gekozen burgemeester is er onderscheid mogelijk tussen twee modellen (model A en B) die hieronder schematisch zijn weergegeven. Het verschil zit met name in de positie van de burgemeester ten opzichte van de gemeenteraad.

Model A	Model B
Invoering is mogelijk na herziening van artikel 131 van de Grondwet.	Invoering vergt een aanvullende herziening van de Grondwet. Het betreft hierbij in ieder geval de artikelen 125, eerste lid (hoofdschap), 125, tweede lid (collegiaal bestuur) en 125, derde lid (raadsvoorzitterschap)
De burgemeester draagt de wethouderskandidaten bij de raad voor benoeming voor. Hij kan wethouders voordragen voor ontslag.	De burgemeester benoemt en ontslaat de wethouders zonder formele medezeggenschap van de raad.
De zeggenschap van de burgemeester over de inhoud van het collegeprogramma wordt vergroot.	Het verkiezingsprogramma van de burgemeester is bepalend voor het te voeren bestuur.
De positie van de burgemeester ten aanzien van het door het college te voeren bestuur wordt versterkt.	Het collegiaal bestuur wordt vervangen door een eenhoofdige executieve.
Het hoofdschap van de raad blijft in stand.	Het hoofdschap van de raad wordt afgeschaft.

Voordelen gekozen burgemeester

Het belangrijkste voordeel van een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester is de grotere democratische legitimatie: de kiezers krijgen de kans hun eigen burgemeester te kiezen, die daardoor ook kan rekenen op draagvlak onder de bevolking.

Verkiezing van de burgemeester zorgt er ook voor dat burgers de bestuurders beter kunnen aanspreken op het te voeren en gevoerde beleid en de uitvoering daarvan. Daarnaast moet de democratisering van de benoeming zorgen voor meer helderheid en minder (partijpolitieke) willekeur.

De verkiezing van de burgemeester draagt bij aan de versterking van diens positie en onafhankelijkheid. Door de recente aanpassingen in de Gemeentewet is het inmiddels erg onduidelijk wat de positie van de burgemeester is: hij wordt benoemd door de Kroon na uitgebreide gemeentelijke bemoeienis en soms een referendum dat niet bindend is, terwijl zijn verhouding met de gemeenteraad steeds meer richting vertrouwensregel gaat.

Nadelen gekozen burgemeester

Tegenstanders noemen als nadeel van een gekozen burgemeester dat de kiezers wellicht incapabele of populistische mensen kiezen en/of mensen die toevallig al grote bekendheid genieten, bijvoorbeeld als artiest of als sporter.

Andere nadelen zijn dat ofwel de gekozen burgemeester te weinig bevoegdheden heeft om de verwachtingen waar te maken, ofwel de burgemeester buitenproportioneel veel bevoegdheden krijgt. Daardoor zouden andere gezagsdragers, zoals bijvoorbeeld wethouders, sterk aan macht inboeten.

Een risico is ook dat er gemeenten zullen zijn waar burgemeester en gemeenteraad niet goed met elkaar kunnen samenwerken (bijvoorbeeld omdat de meerderheid van de gemeenteraad uit een andere politieke stroming komt dan de burgemeester), terwijl ze wel voor vier jaar aan elkaar vastzitten. Beide partijen kunnen in een dergelijke situatie een beroep doen op hun eigen kiezersmandaat en dan ontstaat er een bestuurlijke patstelling.

Andersom is er door de strijdige programma's en verschillende mandaten van burgemeester en gemeenteraad juist veel samenwerking nodig tussen beiden. Dat komt het dualisme, de transparantie en de slagvaardigheid in de gemeentepolitiek ook niet ten goede.

Tot slot kan de rijksoverheid geen spreidingsbeleid meer voeren als de burgemeester rechtstreeks gekozen wordt. Bij een benoemde burgemeester heeft de minister de mogelijkheid om de burgemeestersposten op een evenwichtige manier te verdelen over politieke partijen, over mannen en vrouwen en over autochtone en allochtone Nederlanders. Dit kan nuttig zijn bij de emancipatie van vrouwen en allochtonen in de politiek. Voorstanders van de gekozen burgemeester stellen daar echter tegenover dat het ook een onderhandse verdeling van baantjes tussen politieke partijen in de hand werkt.

Initiatieven

Paars II

In het regeerakkoord uit 1998 van het kabinet-Kok II kozen PvdA, VVD en D66 voor een dualisering van het gemeentebestuur. De dualisering is na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2002 ingevoerd. Als gevolg hiervan mogen wethouders niet tegelijkertijd gemeenteraadslid zijn en staat het wethouderschap ook open voor niet-raadsleden. De gemeenteraad heeft een meer controlerende en minder besturende taak gekregen.

In het regeerakkoord van Paars II werd ook afgesproken verder te gaan met een voorstel om de benoeming van de burgemeester te deconstitutionaliseren. Voor een verandering van de benoemingswijze, zoals de invoering van de gekozen burgemeester, zou na de deconstitutionalisering niet meer de (zware) Grondwetswijzigingsprocedure nodig zijn.

Om de burgers op korte termijn toch meer invloed op de benoeming van de burgemeester te geven, werd afgesproken de mogelijkheid te creëren om in gemeenten een raadplegend referendum te houden over burgemeesterskandidaten. De gemeenteraad zou met de uitslag daarvan rekening kunnen houden bij het aanbevelen van burgemeesterskandidaten aan de Kroon. De formele bevoegdheden van de gemeenteraad en de Kroon bij de burgemeestersbenoeming bleven onaangetast.

Binnen Paars II was eigenlijk alleen D66 voor een direct door de bevolking gekozen burgemeester. De VVD was helemaal tegen en de PvdA voelde meer voor een grotere rol voor de gemeenteraad bij de benoeming. Uiteindelijk werd het voorstel tot deconstitutionalisering op 22 januari 2002 aangenomen in de Eerste Kamer. Voor een Tweede Lezing waren daarna eerst verkiezingen nodig.

Balkenende II

Het kabinet-Balkenende I kwam niet toe aan een tweede lezing van het voorstel tot deconstitutionalisering van de benoeming van de burgemeester door zijn vroegtijdige val. In het hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Balkenende II werd afgesproken de tweede lezing van de deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming te steunen. Ook werd afgesproken binnen 12 maanden na het aantreden van het kabinet een wetsvoorstel over de rechtstreeks gekozen burgemeester naar de Raad van State te sturen.

Uiteindelijk zond minister De Graaf op 5 november 2004 het wetsvoorstel over de gekozen burgemeester naar de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel ging uit van een gekozen burgemeester zoals dat hierboven in model A beschreven is. Hierin blijft de burgemeester dus hoofd van de gemeenteraad, maar blijft er sprake van collegiaal bestuur. De gemeenteraad benoemt in het wetsvoorstel nog wel de wethouders, maar op voordracht van de burgemeester. Daarom zouden de verkiezingen voor beiden samen moeten vallen.

Het kabinet wilde de gekozen burgemeester in maart 2006 invoeren. Op dat moment zouden namelijk de eerstvolgende gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden. Minister De Graaf stelde voor om dan gelijk alle burgemeesters opnieuw te laten kiezen. De invoering van het wetsvoorstel zou mogelijk zijn als de deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming een feit was.

Het voorstel tot deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming werd in tweede lezing op 9 november 2004 met een twee derde meerderheid aangenomen in de Tweede Kamer en had nu een tweederde meerderheid nodig in de Eerste Kamer. Voorafgaand aan de behandeling in de Eerste Kamer liet Han Noten, fractievoorzitter van de PvdA in de Senaat, weten dat zijn fractie alleen zou voorstemmen als minister De Graaf concessies zou doen. Dat betrof met name de bevoegdheden van de gekozen burgemeester over de politie en de termijn van invoering. De bezwaren werden op 22 maart 2005 in het debat herhaald door PvdA-woordvoerder Ed van Thijn. CDA en VVD waren tijdens het debat welwillend, al vroeg het CDA zich af of het niet beter was de verkiezing van de burgemeester in de Grondwet vast te leggen.

Op het punt van het beheer van de politie deed De Graaf belangrijke toezeggingen, maar zijn bereidheid om invoering van de gekozen burgemeester te beperken tot de grotere gemeenten, was voor de PvdA onvoldoende. In de late avond van 22 maart 2005 stemde de gehele PvdA-fractie, naast SP, GroenLinks, ChristenUnie en SGP, tegen het voorstel, waardoor dat geen tweederde meerderheid kreeg en verworpen was.

Daarmee was aan een van de belangrijkste voorwaarden voor de invoering van de gekozen burgemeester niet voldaan. Minister De Graaf trad vervolgens af en de Paascrisis was een feit. Uiteindelijk werd De Graaf opgevolgd door Alexander Pechthold. Laurens Jan Brinkhorst werd namens D66 de nieuwe vice-premier.

Meer over

	Voorstel De Graaf
	De 'Paascrisis'

Stand van zaken

In het coalitieakkoord van het kabinet-Balkenende IV is het volgende afgesproken:

"De benoeming van burgemeesters en Commissarissen van de Koningin geschiedt op bindende voordracht van de gemeenteraad respectievelijk provinciale staten, op basis van een wettelijke taakomschrijving en een ambtsinstructie van de regering. De Kroon behoudt het recht om een voordracht om zwaarwegende redenen te weigeren."

Er waren echter nog drie wetsvoorstellen aanhangig die er toe strekten de rechtstreeks gekozen burgemeester mogelijk te maken. In vervolg op het coalitieakkoord hebben de minister en staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Guusje ter Horst en Ank Bijleveld, deze wetsvoorstellen op 8 mei 2007 mede namens de minister-president ingetrokken.

Wel is het voorstel tot het deconstitutionaliseren van het voorzitterschap van de gemeenteraad en provinciale staten (artikel 125, derde lid) inmiddels ter tweede lezing aangeboden. Dit voorstel was in eerste lezing ingediend om de gekozen burgemeester mogelijk te maken en toen ook aangenomen. Hoewel dit traject dus inmiddels is verlaten zien de regeringsfracties nog wel reden om deze herziening van de Grondwet door te zetten. Het voorzitterschap van de gemeenteraad en provinciale staten is volgens hen niet van constitutionele orde en kan bij gewone wet geregeld worden.

Burgemeestersreferendum

Pogingen om een rechtstreeks gekozen burgemeester mogelijk te maken zijn dus gestrand. Artikel 131 van de Grondwet, dat bepaalt dat de Kroon de burgemeesters benoemt, blijft voorlopig gehandhaafd. In de Gemeentewet is bepaald dat de benoeming gebeurt na een openbare aanbeveling van twee kandidaten door de gemeenteraad (artikel 61). De commissaris van de Koningin moet over deze aanbeveling advies uitbrengen. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties mag slechts van de aanbeveling van de raad afwijken op basis van het advies van de commissaris van de Koningin of om andere zwaarwegende redenen.

Sinds de wijziging van de Gemeentewet in 2001 is het echter wel mogelijk om vóór de openbare aanbeveling eerst een gemeentelijk referendum te houden. De bevolking van de gemeente kan dan kiezen tussen twee door de gemeenteraad geselecteerde kandidaten.

Het 'burgemeestersreferendum' heeft een raadplegend (adviserend) karakter en is dus officieel niet bindend voor de gemeenteraad. De gemeenteraad moet de uitslag van het referendum echter bij de vaststelling van zijn aanbeveling betrekken indien de opkomst ten minste dertig procent was.

Na de wijziging van de Gemeentewet hebben er in de periode 2002-2004 burgemeestersreferenda plaats gevonden in de gemeenten Best, Vlaardingen, Leiden, Boxmeer, Zoetermeer en Delfzijl. In 2005 en 2006 vonden er geen burgemeestersreferenda plaats, maar in 2007 besloten de gemeenteraden van Utrecht en Eindhoven wel tot het houden van een burgemeestersreferendum.

Uit evaluaties van drie referenda is gebleken dat:

de bevolking positief is over het burgemeestersreferendum;

burgemeesterskandidaten niet goed campagne kunnen voeren, omdat de burgemeester een onduidelijke positie in het huidige gemeentelijke bestel heeft zonder werkelijke instrumenten om leiding te geven aan het college van burgemeester en wethouders.

De referenda die in de periode 2002-2004 gehouden zijn kenden overigens geen hoge opkomstpercentages. Alleen in Best bracht meer dan 50% van de kiesgerechtigden een stem uit. Daar ging het burgemeestersreferendum echter, net als in Vlaardingen, gepaard met de verkiezingen voor de gemeenteraad.

Wel werd meestal de benodigde dertig procent gehaald. In Zoetermeer en Utrecht werden de referenda met een opkomstpercentage van resp. 26,96% en 9,25% ongeldig werd verklaard. De winnaar van dat referendum in Zoetermeer is overigens wel benoemd tot burgemeester. Datzelfde geldt ook voor de winnaars van de andere burgemeestersreferenda.

Gemeente	Datum	Opkomstpct. (%)	Winnaar
Best	6 maart 2002	61,4	Lettie Demmers-Van der Geest (D66, 64% van de stemmen)
Vlaardingen	6 maart 2002	49,2	Tjerk Bruinsma (PvdA, 57% van de stemmen)
Leiden	11 maart 2003	48,3	Henri Lenferink (PvdA, 77% van de stemmen)
Boxmeer	21 mei 2003	38	Karel van Soest (VVD, 59% van de stemmen)
Zoetermeer	3 december 2003	26,96	Jan Waaijer (CDA, 70% van de stemmen)
Delfzijl	25 februari 2004	41	Marritje Appel (PvdA, 64% van de stemmen)
Utrecht	10 oktober 2007	9,25	Aleid Wolfsen (PvdA, 61% van de stemmen)
Eindhoven	23 januari 2008	24,6	Rob van Gijzel (PvdA, 68% van de stemmen)

Aanbeveling tot ontslag

Sinds 2001 mag de gemeenteraad ook een aanbeveling tot ontslag van de burgemeester doen aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In zo'n geval moet er naar de mening van de gemeenteraad sprake zijn van een verstoorde relatie tussen de burgemeester en de raad. Ook over deze aanbeveling moet de commissaris van de Koningin advies uitbrengen en ook hier kan de minister slechts om zwaarwegende redenen van afwijken.

Door het aanbevelingsrecht van de gemeenteraad op zowel het gebied van de benoeming als het ontslag van de burgemeester is er steeds meer sprake van een soort vertrouwensregel naar analogie van de verhouding tussen het kabinet en het parlement.

Leuk om te weten

	Invulling van burgemeestersposten
	Het CDA is de partij met de meeste burgemeesters, maar de PvdA en de VVD leveren meer burgemeesters in de grotere steden. Het komt regelmatig voor dat landelijke oud-politici tot burgemeester worden benoemd. Van de burgemeesters in de grootste steden was het overgrote deel eerder actief in de landelijke politiek. Minder dan één op de vijf burgemeesters is vrouw.
	De macht van de raad (column J.Th.J. van den Berg, 21 december 2007)

Meer over

Bestuurlijke vernieuwing

Vraag

	Is al eens eerder gepoogd de grondwettelijke positie van de burgemeester te wijzigen?
	Is het vaker voorgekomen dat een voorstel tot Grondwetsherziening in de Eerste Kamer geen tweederde meerderheid haalde en daardoor werd verworpen?




	Varianten van de gekozen burgemeester

	Voordelen gekozen burgemeester

	Nadelen gekozen burgemeester

	Initiatieven

	Stand van zaken

	Leuk om te weten

	Nieuws

	Columns

	Agenda



Home Route