Parlementaire enquête bouwsubsidies (1986-1988)

In 1986 verscheen in de Volkskrant een bericht dat het Rijk te veel subsidie had betaald voor woningbouwprojecten van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds. Daarna volgden berichten over onjuiste opgaven door beleggers van stichtingskosten. De Tweede Kamer besloot hierop een parlementaire enquête in te stellen naar:

de Beschikking Geldelijke Steun Particuliere Huurwoningen 1968;

de Beschikking Geldelijke Steun Huurwoningen 1975; en

de in 1980 afgekondigde bijzondere regeling voor de omzetting van koopwoningen in premiehuurwoningen (OKH-regeling)

De enquête werd tussen november 1986 en maart 1988 gehouden op basis van een voorstel van een subcommissie uit de commissies Rijksuitgaven en Volkshuisvesting. Voorzitter van de enquêtecommissie was de PvdA'er Klaas de Vries.

De commissie concludeerde dat er veel had geschort aan de controle op uitvoering en toepassing van de subsidieregelingen. Ook waren er grote tekortkomingen in de financiële administratie van het departement. Het controlebestel moest worden verbeterd. Ten slotte diende er een ander subsidiestelsel te komen voor de huurwoningbouw.

Nog voor de aanvang van de enquête stapte staatssecretaris Gerrit Brokx (CDA) van Volkshuisvesting op, na een brief van CDA-fractievoorzitter Bert de Vries aan minister-president Lubbers. De Vries concludeerde daarin dat de enquête nadelige gevolgen zou hebben voor het functioneren van Brokx. Deze besloot daarop om af te treden.

Maatschappelijke context

Onrust in de volkshuisvestingssector

Als gevolg van de tweede oliecrisis was de Nederlandse economie in de periode 1979-1980 in een recessie geraakt en beleggers trokken zich massaal terug van de woningbouwmarkt. Hierdoor zag staatssecretaris Brokx van Volkshuisvesting zich genoodzaakt de productie van nieuwe woningen op peil te houden door de subsidies voor nieuwbouw te verhogen. Beleggers konden nu tegen zeer gunstige voorwaarden hoge subsidies krijgen voor de financiering van nieuwbouwwoningen. Bovendien konden zij net als woningcorporaties door een bijzondere regeling met een gunstige subsidie onverkoopbare koopwoningen omzetten in huurwoningen (de OKH-regeling).

Door deze nieuwe regelingen ontstonden grote budgettaire problemen voor de overheid, die zich door het langdurige, verplichtende karakter van de subsidies over meer jaren uitspreidden. Bovendien was de volkshuisvestingssector een onoverzichtelijk geheel geworden, als gevolg van het grote aantal regels en subsidievoorwaarden en de complexiteit van de wetgeving.

De druk om nieuwe woningen te bouwen was echter nog altijd groot en daardoor was er in de volkshuisvestingssector een mentaliteit ontstaan waarin een strikte naleving van de regels minder belangrijk werd gevonden dan de bouw van nieuwe woningen. Er werd daarom wel eens een oogje toegeknepen wanneer een subsidieaanvraag niet helemaal volgens de regels verliep en de investeerder eigenlijk geen recht had op subsidie.

In een situatie als deze ligt misbruik op de loer en begin jaren '80 kwamen een aantal affaires aan het licht. Een van de eerste betrof woningcorporatie SBDI, die misbruik zou maken van de hierboven genoemde OKH-regeling. In diezelfde periode raakte de sector ook in opspraak door beschuldigingen van fraude aan het adres van de Directeur Beleggingen van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP), Ed Masson. Hij zou samen met een projectontwikkelaar, Van Zon, voor miljoenen guldens aan steekpenningen hebben ontvangen. Deze zaak was al in de jaren '70 begonnen, maar speelde in 1986 weer op door het begin van het strafproces bij de rechtbank van Maastricht.

Het Volkskrantartikel

Op 19 augustus 1986 verscheen er op de voorpagina van de Volkskrant een artikel waarin met grote letters verkondigd werd dat het ABP miljoenen te veel aan subsidies zou hebben ontvangen. Het Openbaar Ministerie van Maastricht "vermoedde dat bij het aanvragen en verlenen van deze subsidies valsheid in geschrifte is gepleegd," aldus het artikel. Andere kranten pakten het nieuws direct op en een stortvloed aan berichten verscheen over de affaire. Centraal in de artikelen stond dat het ABP bij subsidieaanvragen te hoge stichtingskosten had opgegeven, om zo hogere subsidies te ontvangen.

Enkele dagen na het verschijnen van het bericht in de Volkskrant, op 22 augustus, stelden de Kamerleden Hummel (PvdA), Van Rey (VVD) en Paulis (CDA) schriftelijke vragen aan staatssecretaris Brokx. Die berichtte de Kamer per ommegaande dat hij niet in staat was de vragen binnen de gebruikelijke termijn van drie weken te beantwoorden. De reden daarvoor was dat de procureur-generaal te 's-Hertogenbosch en de hoofdofficier van justitie te Maastricht een feitenonderzoek hadden ingesteld en overleg nodig was.

Ondertussen duurde de stroom perspublicaties voort. Vooral met het oog daarop gaf de staatssecretaris op 1 september 1986 een voorlopig antwoord op een deel van de vragen. In een brief gaf hij daarnaast een schets van het beleid dat in de decennia daarvoor gevoerd was.

De volgende dag voerden de Commissie voor de Rijksuitgaven en de Vaste Commissie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening hierover overleg met de staatssecretaris. Daarbij liet Hummel van de PvdA de mogelijkheid tot een parlementaire enquête nadrukkelijk open. Ook CDA-woordvoerder Paulis maakte duidelijk alle feiten te willen kennen en geen enkel middel daartoe uit te sluiten. Van Rey van de VVD had op 20 augustus in de Volkskrant al de mogelijkheid van een parlementaire enquête geopperd.

Naar een parlementaire enquête

Op 5 en 12 september stuurde de staatssecretaris de Kamer een pakket van respectievelijk 6 en 9 kilo aan informatie. De kranten kregen nu ook meer aandacht voor de problematische relatie tussen de institutionele beleggers en de overheid. Er zou een 'herenakkoord' bestaan tussen het ministerie van VROM en het ABP. Naar aanleiding van de toegezonden informatie en de berichten in de media dienden Kamerleden op 17 september 359 vragen in.

Op 3 oktober kwamen de antwoorden op deze vragen, maar die konden de Kamer niet tevreden stellen. Zij was er inmiddels van overtuigd geraakt dat er iets grondig mis was op het ministerie van VROM. Tijdens de algemene politieke en financiële beschouwingen in de week daarop werd de affaire door een aantal fractievoorzitters ter sprake gebracht. Ook hadden de woordvoerders Alders (PvdA), Wolters (CDA), Van Rey (VVD) en Engwirda (D66) een bijeenkomst over de mogelijke gevolgen van deze kwestie.

Op 8 oktober zond Alders namens zijn fractie een notie naar de woordvoerders van de overige fracties, waarin hij een aantal vragen formuleerde met het oog op een parlementair onderzoek. Deze notitie werd op maandag 13 oktober 1986 formeel ter kennis gebracht van de Commissie voor de Rijksuitgaven en de Vaste Commissie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.

Een belangrijk element in deze notitie was het feit dat zo'n onderzoek het best de vorm zou kunnen krijgen van een parlementaire enquête, omdat er ook een strafrechtelijke procedure liep tegen het ABP (de zaak-Masson). De Wet op de Parlementaire Enquête bepaalt immers dat verklaringen die voor een enquêtecommissie worden afgelegd nimmer als bewijs kunnen worden gebruikt in een strafzaak. Dat biedt getuigen die ook betrokken zijn in een strafrechtelijk onderzoek de bescherming die een parlementair onderzoek niet kan bieden.

Op 16 oktober kwamen de Commissie voor de Rijksuitgaven en de Vaste Commissie voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening in een openbare zitting bijeen, om zich te beraden op de verder te volgen procedure. Op voorstel van de fracties van PvdA, VVD en D66 kwamen de commissies daarin unaniem tot de conclusie dat een parlementaire enquête wenselijk was. Er werd een subcommissie ingesteld die belast werd met het voorbereiden van een voorstel hiertoe, dat aan de Kamer zou worden voorgelegd.

De val van Brokx

Nog voor de enquête begon, was het eerste politieke slachtoffer al gevallen. Op 16 oktober stuurde de fractievoorzitter van het CDA, Bert de Vries, namelijk een persoonlijke en vertrouwelijke brief naar minister-president Lubbers. Ook stuurde hij een afschrift naar staatssecretaris Brokx. In deze brief stelde hij:

"... dat het twijfelachtig is of iemand, die in de komende tijd regelmatig vereenzelvigd zal worden met een beleid, dat ruimte liet voor ontoelaatbare praktijken van beleggers, voldoende politiek gezag zal behouden om beleidsmatig en in het verkeer met beleggers orde op zake te stellen.
Dat alles overwegend meen ik dat Gerrit er - zowel politiek als persoonlijk - wijs aan zou doen de weg vrij te maken voor een andere persoon op deze post."

Toen deze brief uitlekte en het merendeel van de CDA-fractie achter De Vries bleek te staan zag Brokx zich genoodzaakt op te stappen. Op 22 oktober 1986 diende de staatssecretaris zijn ontslag in, wat hem op 23 oktober verleend werd. Diezelfde dag werd er in de Kamer over zijn ontslag gedebatteerd.

De conclusies van het debat waren dat het ontslag van Brokx weliswaar staatsrechtelijk zuiver was, maar in feite onterecht. Zuiver was het, omdat een bewindspersoon niet kan functioneren wanneer hij het vertrouwen mist van diegenen 'die men gemeenlijk zijn politieke vrienden noemt,' zoals Stikker het bij zijn aftreden in 1951 (na een verworpen motie van wantrouwen van zijn eigen VVD-fractie) uitdrukte.

Onterecht was het, omdat een parlementaire enquête ingesteld wordt om feiten en eventueel politiek laakbaar handelen aan het licht te brengen. In dit geval zegde zijn fractie echter al het vertrouwen in hem op, omdat er een parlementaire enquête ingesteld werd. Niet omdat zou blijken dat hij als staatssecretaris onjuist heeft gehandeld, maar omdat door de enquête de schijn werd gewekt dat dat zo is.

Vermoedelijk wilde De Vries niet dat Brokx hetzelfde lot zou treffen als minister Van Aardenne, die na de RSV-enquête als 'aangeschoten wild' verder moest. Als dergelijke redeneringen echter consequent doorgevoerd zouden worden, zou dat grote staatsrechtelijke consequenties hebben.

Instelling van de enquête

Op 5 november 1986 bracht de ingestelde subcommissie verslag uit aan de (Vaste)Commissies voor de Rijksuitgaven en voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. De subcommissie stelde voor de in te stellen enquêtecommissie een breed geformuleerde opdracht te geven, maar in de toelichting bij die opdracht de aanbeveling op te nemen het onderzoek te beperken tot de premiehuursector. De commissies besloten vervolgens unaniem tot indiening van het voorstel tot de instelling van een parlementaire enquête.

Ook in het plenaire debat op 26 november bleek een grote mate van eensgezindheid. Alle fracties waren overtuigd van de noodzaak van een parlementaire enquête. Als redenen werden genoemd:

de omvang en aard van de problematiek

de noodzaak niet alleen bewindslieden en ambtenaren, maar ook particuliere belanghebbenden in het onderzoek te betrekken

de mogelijkheid om getuigen onder ede te horen

de samenloop met strafrechtelijk onderzoek naar gedeeltelijk dezelfde feiten

Ofschoon de meningen verdeeld waren over de wenselijkheid om ook de woningwetsector bij het onderzoek te betrekken, konden alle fracties zich vinden in de voorgestelde onderzoeksopdracht. Direct aansluitend op het debat volgde het unanieme besluit tot instelling van een parlementaire enquêtecommissie, waarna de Voorzitter van de Kamer overging tot benoeming van een commissie van 9 leden, met elk een plaatsvervanger. Na de daaropvolgende schorsing koos de commissie Klaas de Vries tot haar voorzitter.

Onderzoeksvragen

De Kamer gaf de commissie een ruim geformuleerde opdracht mee, maar wel met de aanbeveling om het eigenlijke terrein van het onderzoek te beperken. Conform de opdracht en deze aanbeveling besloot de commissie onderzoek te doen naar drie subsidieregelingen, te weten:

de Beschikking Geldelijke Steun Particuliere Huurwoningen 1968

de Beschikking Geldelijke Steun Huurwoningen 1975

de in 1980 afgekondigde bijzondere regeling voor de omzetting van koopwoningen in premiehuurwoningen (OKH-regeling)

Met betrekking tot deze drie subsidieregelingen onderzocht de commissie de volgende zaken:

de totstandkoming van de regelingen

de toepassing van de regelingen in de premiehuursector

de uitgeoefende controle op bovenstaande toepassing van de regelingen

Het onderzoek

Verloop

Nadat de Kamer op 24 maart 1987 de kostenraming en voorlopige tijdsplanning had goedgekeurd kon de commissie aan de slag met het verzamelen van gegevens. Op grond van die gegevens werden potentiële getuigen uitgenodigd voor een vertrouwelijk informeel gesprek, dat als voorbereiding op een eventueel verhoor zou dienen. Tussen 26 maart en 25 augustus voerde de commissie 93 van dergelijke gesprekken en in de periode erna, toen de verhoren reeds begonnen waren, nog eens 10. Op 20 augustus 1987 deed de commissie tussentijds verslag bij de Kamer. Zij had haar vooronderzoek toen inmiddels afgerond en stond op het punt te beginnen met de openbare verhoren.

De openbare verhoren vonden plaats in de grote vergaderzaal van de Eerste Kamer. De commissie verhoorde daar van 31 augustus tot en met 5 november 1987 iedere maandag, woensdag en donderdag getuigen, met uitzondering van de week waarin de algemene politieke en financiële beschouwingen in de Tweede Kamer plaatsvonden. In totaal werden er 88 verhoren afgenomen van 74 getuigen/deskundigen. Op 23, 25 en 26 november werden daarna in zeven verhoren nog eens negen deskundigen gehoord. Dit waren deskundigen die op verzoek of in opdracht van de commissie studies hadden verricht, alsmede onderzoekers van het Centraal Planbureau en het Sociaal en Cultureel Planbureau.

Met de RSV-enquête nog in het geheugen, had het ministerie van VROM het bureau van Ton Planken ingehuurd om een mediatraining te geven aan ambtenaren, oud-ambtenaren en oud-bewindslieden die voor de commissie moesten verschijnen. Het feit dat zij voor de televisiecamera's moesten verschijnen, betekende namelijk dat er op het gebied van hun presentatie meer van hen verwacht werd. De reacties op dit initiatief waren verdeeld. De media uitten kritiek, maar een topambtenaar meende juist dat het de verhoren ten goede kwam. De ondervraagden waren hun zenuwen de baas en bleven de commissie tijdens de verhoren geen antwoorden verschuldigd.

Conclusies

Van de aanvankelijke verdenkingen van fraude door ambtenaren van VROM bleek na de enquête geen sprake te zijn geweest. Oover het algemeen waren subsidies rechtmatig toegekend en alle subsidiegelden waren in de woningbouw terecht gekomen. De commissie had echter wel kritiek op het subsidiestelsel en met name op de controle op de uitvoering van de onderzochte regelingen. De belangrijkste conclusies luidden:

Tijdens de voorbereiding van de wijziging van de Regeling-'75 in 1980 is de toenmalige staatssecretaris (Brokx) er door zijn ambtenaren uitdrukkelijk op gewezen dat deze wijziging inhield, dat voortaan bij duurdere huurwoningen, hogere stichtingskosten tot hogere subsidies zouden leiden. De staatssecretaris heeft echter nagelaten dit aan de Kamer te melden, die dat aspect daardoor over het hoofd heeft gezien.

Bij de voorbereiding van de onderzochte regelingen is weinig aandacht geschonken aan de noodzaak om misbruik te voorkomen. Wat betreft de Regeling-'68 zijn duidelijke waarschuwingen terzijde gelegd.

Er is wisselend aandacht geweest voor de budgettaire gevolgen op lange termijn bij de verschillende regelingen. Bij de Regeling-'68 en de OKH-regeling niet of nauwelijks, maar bij regeling '75 wel.

De uitvoer van de regelingen en de toepassing door de gebruikers is sterk bepaald geweest door het feit dat in de premiehuursector niet of nauwelijks werd gecontroleerd en getoetst.

In 1983 bleek dat het achterwege laten van een prijs-kwaliteitstoetsing in de non-profitsector ruimte heeft gelaten voor ontoelaatbare praktijken. De toenmalige staatssecretaris (Brokx) besliste naar aanleiding daarvan om een prijs-kwaliteitstoetsing in te voeren voor premiehuurwoningen van non-profitinstellingen, maar uitdrukkelijk niet voor beleggers. De commissie ziet niet in waarom dat is en acht de beslissing, in het licht van de toen op het departement bekende problematiek, onverantwoord.

Het departement vond het belangrijker om beleggers niet af te schrikken dan om de subsidieregels zorgvuldig toe te passen.

De Kamer heeft wat betreft de uitvoer en toepassing van de regelingen vooral oog gehad voor het aantallen huizen die werden gebouwd.

Aanbevelingen

Op grond van bovenstaande conclusies doet de commissie in het rapport onder meer de volgende aanbevelingen:

Het scheppen van volstrekte helderheid over het rechtskarakter van regelgeving en over de rechtsgevolgen die daaraan moeten worden verbonden, voorzover daarover onduidelijkheid zou kunnen bestaan bij bewindspersonen en ambtenaren.

Het vastleggen van de uitgangspunten van het subsidiebeleid in formele wetgeving.

De Kamer dient maatregelen ter verscherping van de controle op uitvoering en toepassing van de geldende regelingen nauwlettend te volgen.

Een grotere rol voor de minister van Financiën in de financiële administratie van het departement.

Meer helderheid over de taken en bevoegdheden van de verschillende controle-instanties, zodat hun controle en verslaglegging daarop kunnen worden afgestemd. Daarbij dient ook de Algemene Rekenkamer te worden betrokken.

Het verleggen van het accent van een uniform subsidiesysteem naar meerdere subsidie-instrumenten gedifferentieerd naar marktsector en sociale sector.

Bewindspersonen dienen bij hun aantreden duidelijke afspraken te maken met en instructies te geven aan de secretaris-generaal over de informatie die aan hen zal worden voorgelegd en de wijze waarop deze moet worden verschaft.

De Kamer dient van tijd tot tijd onderzoek te doen naar de details van de dagelijkse uitvoering en toepassing van subsidieregels en -beleid.

Politieke betekenis

Na de enquête vielen er geen nieuwe koppen. De vraag of de conclusies van het rapport het opzeggen van het vertrouwen in Brokx door De Vries rechtvaardigde, is echter moeilijk te beantwoorden. Enerzijds noemt de commissie het handelen van Brokx in een van de conclusies onverantwoord. Dat is, volgens oud-voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State professor Van der Hoeven, echter geen begrip dat staatsrechtelijk gezien tot aftreden zou moeten leiden, zoals 'onaanvaardbaar' dat wel is. Ook bleek er van grootscheepse fraude geen sprake te zijn geweest.

Anderzijds kan uit de conclusies wel opgemaakt worden dat door het beleid van de staatssecretaris ontoelaatbare praktijken van beleggers wel mogelijk gemaakt werden. En dat is wat De Vries Brokx in zijn brief kwalijk nam.

De enquête vormde voor Brokx' opvolger Enneüs Heerma aanleiding om een grondige hervorming door te voeren in de volkshuisvestingssector. In de nota Volkshuisvesting in de jaren negentig - van bouwen naar wonen uit 1989 presenteerde hij een nieuw beleid aan de Tweede Kamer.

Het leidde er onder meer toe dat woningbouwcorporaties meer zelfstandigheid kregen, de marktwerking bij de financiering van de woningbouw werd gestimuleerd, dat het subsidiesysteem werd vereenvoudigd en de controle gedecentraliseerd. Binnen het ministerie waren er voorafgaand aan de enquête al ontwikkelingen in deze richting, maar de enquête zorgde voor een aanzienlijke bespoediging van dit proces. Uiteindelijk mondde dit alles uit in de Bruteringswet van 1995 en de afschaffing van jaarlijkse objectsubsidies in de volkshuisvesting.

Samenstelling enquêtecommissie

Leden	Plaatsvervangende leden
Klaas de Vries (PvdA), voorzitter	Eveline Herfkens (PvdA)
Steef Weijers (CDA), eerste ondervoorzitter	Gerard van Muiden (CDA)
Jaap Scherpenhuizen (VVD)	Koos van den Berg (SGP)
Dick Tommel (D66)	Ria Beckers-de Bruijn (PPR)
Jos van Rey (VVD), tweede ondervoorzitter	Jan te Veldhuis (VVD)
Rein Hummel (PvdA)	Ad Melkert (PvdA)
Hans Alders (PvdA)	Willem Vermeend (PvdA)
Walter Paulis (CDA)	Haty Tegelaar-Boonacker (CDA)
Pieter Jan Biesheuvel (CDA)	Gerrit Terpstra (CDA)

Feitelijke gegevens

indiener(s)	(Vaste) Commissies voor de Rijksuitgaven en voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
datum aanvaarding voorstel door TK	26 november 1986
periode openbare verhoren	31 augustus 1987 - 26 november 1987
duur in dagen	469
datum eindverslag	8 maart 1988
aftredens	Gerrit Brokx (reeds vooraf)
aantal gehoorde getuigen/deskundigen	97
omvang eindrapport	500 pagina's incl. bijlagen
voorzitter	Klaas de Vries (PvdA)

19 augustus 1986	Artikel in de Volkskrant
22 augustus 1986	Kamervragen Hummel, Van Rey en Paulis
16 oktober 1986	Brief Bert de Vries
23 oktober 1986	Ontslag Brokx
5 november 1986	(Vaste) Kamercommissies doen voorstel tot instelling van een parlementaire enquête
26 november 1986	Instelling enquêtecommissie
31 augustus 1987	Start verhoren
8 maart 1987	Presentatie eindrapport




	Maatschappelijke context

	Onderzoeksvragen

	Het onderzoek

	Politieke betekenis

	Samenstelling enquêtecommissie

	Feitelijke gegevens



Home Route